Institut des hautes études en développement et aménagement et des territoires en Europe




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Session 4 / mai

États, pouvoirs territoriaux et action publique en Europe

6 – 7 mai, Paris

Patrick Le Galès  
directeur de recherche CNRS au centre d’études européennes de Sciences Po, professeur à Sciences Po
Pierre Mansat  
adjoint au maire de Paris

L’État, ça sert d’abord à faire la guerre déclare Patrick Le Galès  , coordonateur scientifique du quatrième séminaire de l’IHEDATE. La formule étatique s’impose en Europe, du XVI° au XX° comme la meilleure pour mobiliser les ressources financières et humaines nécessaires à faire la guerre ... aux autres Etats. Or, cette configuration est en pleine mutation : intégration européenne, montée en puissance des territoires, prolifération des agences, multiplication des "porteurs d’intérêt". Que peut l’Etat ? Que fait l’Etat ? Peut-encore parler d’Etat ? Ces questions ont été illustrées par le cas du "grand Paris" : le "retour" de l’Etat est-il effectif ? Est-il encore porteur d’un projet pour le territoire ?

Guerre et paix

La longue formation de l’Etat, qui s’accomplit pleinement à la fin du XIX° siècle s’appuie sur des dispositifs qui constituent encore aujourd’hui des référentiels solides : un territoire et un périmètre, un système juridique d’identification des personnes (état civil), du sol (cadastre) et de règlement des conflits (droit civil, pénal et public), une monnaie nationale. Ces dispositifs convergent vers 1870 pour donner naissance à l’Etat moderne : alors qu’au début du XVI° siècles coexistaient plus d’une centaine de régimes différents en Europe, il n’en existe plus qu’un au XX° siècle.

L’Europe cosmopolite, fondée sur la circulation des élites entre des villes en réseau, laisse place à des espaces nationaux et des sociétés nationales qui tendent à se différencier de plus en plus. Les villes, qui se trouvaient au coeur du dispositif pré étatique se trouvent marginalisées. Lyon en constitue un exemple particulièrement éclairant, qui, jadis au centre de l’Europe des villes, se situe désormais à la périphérie de la France.

Pendant 150 ans, la figure étatique domine le champ politique, gouverne les populations et les territoires, en connaissant une croissance continue : le poids de l’Etat dans la richesse des nations, son emprise sur la société et l’économie et son périmètre ne cessent de s’agrandir, lentement mais sûrement, avec des moments d’accélération : les guerres et les crises économiques. Cependant, le dernier tiers du XX° voit cette forme évoluer considérablement, sous l’impulsion de plusieurs facteurs :

les intégrations politiques régionales, dont la plus forte est l’union européenne ;
le "retour" des villes européennes, qui redeviennent des foyers de croissance et d’innovation ;
la mondialisation des économies ;
la mobilité des personnes et des biens.

Au début du XXI° siècle, l’Etat n’apparaît plus comme la seule forme politique efficace et se trouve concurrencé par la prolifération de figures politiques ou quasi politiques, certaines résurgentes, comme les villes, d’autres nouvelles comme les organisations régionales et mondiales ou les associations non gouvernementales, agissant dans les domaines économiques (que l’on pense par exemple à la normalisation des systèmes comptables ou à l’autonomie des marchés financiers), environnementaux, sociaux ou juridiques (par exemple les juridictions internationales qui se multiplient, ou le droit européen qui s’impose désormais au droit français).

L’Etat n’est plus ce qu’il était

Pour faire face aux mutation de leur environnement, les Etats ont entamés de profondes mutations qui s’inscrivent dans trois registres principaux.

Les missions de l’Etat

Au cours de la dernière décennie du XX° siècle, les rapports ont proliféré en France, qui tous en appellent à un "recentrage" des missions de l’Etat sur des fonctions plus régaliennes et un rôle plus stratégique. Ces rapports prennent acte de la montée en puissance politique du local, de l’intégration européenne et de la nécessité de redonner de la puissance à l’Etat qui pèse toujours plus sur la richesse nationale sans véritablement faire la preuve de son efficacité économique, sociale et environnementale. Les interrogations sont récurrentes sur l’Etat stratège, l’Etat efficace, l’Etat "rencentré" sur ses métiers de base, etc. Pour les réformateurs de l’Etat, la Grande Bretagne de Margaret Thatcher et de Tony Blair apparaît comme un laboratoire où s’expérimentent de nouvelles formules de gouvernement et de management, censées redonner à l’Etat des capacités de pilotage dans un monde complexe et incertain. Il est vrai que, quel que soit le jugement final que l’on porte sur la portée des réformes, la capacité des gouvernements britanniques à transformer les organisations et les comportements d’acteurs apparaît particulièrement efficiente aux yeux de ceux qui déplorent une "France bloquée". La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) votée en 2001 est une traduction française de principes issus du new public management : meilleur contrôle parlementaire, plus grande lisibilité des missions et des objectifs des services de l’Etat, élaboration d’indicateurs d’évaluation, etc.

Le périmètre territorial de l’Etat

La montée en puissance politique du local organisé depuis la décentralisation et la dévolution continue de compétences aux collectivités territoriales impose une transformation profonde de l’organisation territoriale de l’Etat, qui, transferts mis à part, était restée la même qu’avant 1982. Les doublons apparaissaient nombreux et l’efficacité d’organisations parallèles, douteuse. La révision générale des politiques publiques (RGPP) entame, depuis 2008, une profonde transformation du périmètre de l’Etat, de son organisation et de ses missions territoriales. L’objectif principal est évidemment de "faire des économies" de moyens et d’amorcer une décrue des effectifs. Au plan territorial cependant, la RGPP entraîne des transformations qui vont bien au-delà du "dégraissage" : elle distingue clairement les missions de l’Etat régional de celles de l’Etat départemental ; elle instaure une hiérarchie entre le préfet de région et les préfets de département pour les politiques publiques relevant du niveau régional ; elle entraîne une réorganisation profonde de l’Etat départemental, en instituant deux ou trois directions interministérielles, nettement placées sous l’autorité du Préfet. Cette évolution préfigure-t-elle une disparition progressive de l’échelon départemental ? Les avis sont partagés : certains montrent que le rôle du Préfet de département se renforce, dès lors qu’il reste le passage obligé de la mise en oeuvre des politiques publiques nationales, d’autant que celles-ci, de plus en plus pilotées par des agences n’ont pas de représentation réelle sur le terrain ; d’autres pensent qu’il s’agit d’une ultime étape avant disparition, l’échelon départemental (sans parler de l’échelon d’arrondissement) ayant de moins en moins d’intérêt, dès lors que les collectivités territoriales disposent de moyens étendus.

Les instruments de l’Etat

Enfin, l’Etat expérimente de nouveaux instruments, de nature à lui redonner des capacités de pilotage sur des acteurs territoriaux de plus en plus autonomes. Dans les années 1960, âge d’or de la puissance étatique, qui se marquait notamment par des politiques vigoureuses d’aménagement du territoire, l’Etat met en place une palette élargie d’instruments de "gouvernement central du local" : organismes de mission, capacité d’intervention directe sur le terrain, représentation normalisée du territoire, systèmes d’incitations financières, capacité forte d’investissement et de mobilisation des grands opérateurs d’aménagement publics et privés ; le tout dans un contexte de relative faiblesse politique des acteurs locaux.

Dans les années 1980 et 1990, face à la décentralisation, l’Etat se convertit progressivement à la doctrine du "développement local" et prétend coadministrer le territoire avec des collectivités territoriales considérées comme adultes et autonomes : le contrat devient l’instrument privilégié dans tous les domaines, particulièrement dans celui de l’aménagement du territoire. La capacité de mobilisation financière et d’alignement politique s’affaiblit, au profit d’une stratégie localisée, qui s’incarne dans la figure du "polycentrisme maillé" et qui se traduit par le slogan : un territoire, un projet, un contrat. La conjonction des lois d’orientation pour l’aménagement du territoire et de la loi d’organisation des collectivités territoriales au tournant des années 2000, marque cette "préférence centrale pour le local".

Cette lecture localiste fondée sur le contrat laisse la place, dans la deuxième moitié des années 2000 à une nouvelle "couche" d’instruments de gouvernement du local, inspirée du modèle britannique, que Renaud Epstein   a baptisée "gouvernement à distance". Les ministères donnent naissance à des "agences" spécialisées ; le gouvernement central, au nom de la compétitivité privilégie quelques sites d’intervention, de façon à faire masse critique : pôles de compétitivité, coopération métropolitaine, pôles de recherche et d’enseignement supérieur, plan campus, etc ; le contrat s’efface au profit du concours, qui organise la compétition entre les acteurs pour accéder à des ressources rares.

Ces trois registres d’instruments correspondent donc à des doctrines d’intervention de l’Etat, et à des objectifs stratégiques bien différenciés. Ils se sont pourtant sédimentés : les trois "couches" coexistent aujourd’hui, ce qui complique la tâche des représentants de l’Etat qui doivent à la fois administrer de la norme, du contrat et du concours ; ce qui crée aussi des disparités entre collectivités territoriales et acteurs, tous n’ayant pas la même capacité à concourir.

Life during wartime

Ces transformations permettent-elles d’envisager des politiques publiques territoriales efficaces ? Amorcent-elles des scènes publiques où se délibèrent les enjeux et se construisent des stratégies partagées d’aménagement ? Ces questions ont été débattues à partir de l’exemple du "grand Paris".

Le grand Paris est un laboratoire particulièrement intéressant car s’y superposent : des élaborations politiques locales nouvelles (constitution de la région, regroupements intercommunaux, tentative d’organiser, à partir de la ville centre, une gouvernance d’agglomération) ; des grands débats publics à l’occasion de la révision du schéma directeur (SDRIF) et d’un concours d’idées international réunissant dix équipes d’architectes et de chercheurs ; un retour de l’Etat central par le truchement d’établissements publics dans le cadre d’opérations d’intérêt national (OIN) et via un secrétariat d’Etat dédié, une loi particulière et la création d’une "société du grand Paris".

L’Etat a-t-il les moyens d’un retour efficace en île de France ?

Face à ce que l’on peut analyser comme un déficit de gouvernance locale, depuis plusieurs années, l’Etat central reprend pied en Île-de-France, affichant un volontarisme certain, afin de redonner à la région capitale ses lettres de noblesse de "ville mondiale". A-t-il vraiment les moyens de cette ambition ? Les participants au débat sont sceptiques sur ce point. Au-delà d’une faiblesse structurelle de l’Etat départemental en Île-de-France, les établissements publics et les OIN n’ont pas véritablement les moyens de leurs ambitions : les moyens financiers, pour l’instant du moins, sont limités ; les établissements publics sont liés par les plans locaux d’urbanisme (PLU) communaux ; le local exerce plus volontiers un pouvoir de nuisance qu’un pouvoir d’opportunité. L’exemple du plateau de Saclay illustre ce demi volontarisme, avec un établissement public en préfiguration qui peine à s’affirmer comme un acteur local d’envergure, comme c’est le cas de la plupart des autres établissements publics d’aménagement en Île-de-France (Plaine de France ou Seine amont par exemple).

Les avis sont plus partagés quant à la stratégie du secrétariat d’Etat à la région capitale et à l’efficacité de la société du grand Paris. Malgré les oppositions qu’il suscite, le projet est mobilisateur, devrait disposer de moyens important et entraîne déjà, au fil des discussions locales, l’adhésion de certaines communes.

Les collectivités territoriales sont-elles à la hauteur de l’enjeu ?

La fragmentation politique de l’Île-de-France est quasi proverbiale, héritage d’une histoire politique dans laquelle la ville centre était isolée, l’Etat omniprésent et les communes farouchement autonomes. La Région s’est affirmée avec le SDRIF, mais peine à transformer l’essai comme pilote des stratégies d’aménagement métropolitain. La ville de Paris, sortie de son isolement séculaire, n’assure pas complètement un leadership sur la zone centrale, qui passerait peut-être par le fait d’assumer un statut d’intercommunalité, de façon à mieux dialoguer avec les blocs intercommunaux en formation autour de la ville centre. En revanche, l’émergence du syndicat d’études "Paris métropole" qui réunit des communes, des intercommunalités, des départements et la Région autour de la "zone dense" de la métropole suscite de nombreux espoirs : organe de discussion, principalement entre maires, il permet néanmoins d’évoquer les enjeux métropolitains et de tirer les acteurs politiques hors de leur localisme. Il s’agit peut-être de l’antidote à la fragmentation politique de la métropole.

Mais Paris métropole n’est qu’une ébauche. Entre l’espace de débat actuel et l’élaboration d’un instrument opérationnel de gouvernance stratégique, les étapes sont nombreuses. Il faudra trouver les modalités d’une mutualisation financière permettant de mener à bien des grands projets d’investissement et d’assurer la solidarité entre les territoires ; il faudra trouver la forme juridique permettant de prendre des décisions opérationnelles, au-delà de la coordination des maîtrises d’ouvrages existantes ; il faudra enfin trouver les formes du débat démocratique permettant d’impliquer les habitants, la société civile organisée et les acteurs économiques, encore trop absents de la gouvernance francilienne.

Le débat est-il bien engagé ?

Le SDRIF et la consultation internationale d’architecture ont montré l’intérêt de débats ouverts aux habitants de la métropole : chacun a été impressionné par les 200 000 et plus visiteurs de l’exposition consacrée aux travaux des architectes. Mais l’actuel rabattement du débat, fortement orienté par les projets du secrétariat d’Etat à la région capitale, sur des enjeux d’infrastructure et de mobilité, provoque une interrogation sur la pérennité de cet espace démocratique en émergence.

Outre la discussion technique sur la pertinence du projet d’infrastructure (faut-il créer une nouvelle infrastructure reliant des pôles de développement, ou bien faut-il améliorer et compléter les infrastructures existantes pour irriguer la métropole et assurer des combinaisons inédites ?), l’entrée par les infrastructures semble, pour certains, réductrice. Elles sont certes décisives, car, comme le métro et le RER, elles dessinent pour près d’une centaine d’années la physionomie de la ville, mais nombreux sont ceux pour qui elles doivent venir en dernier et rester subordonnées à un débat plus général sur la métropole du futur. Le projet avant les infrastructures : tel serait le fondement d’un débat démocratique, susceptible de mobiliser les citoyens et de minimiser les oppositions de type NYMBY aux grands travaux.

L’opposition entre projet et infrastructure n’est pourtant pas si évidente. Tout programme d’infrastructure, et c’est le cas de celui du secrétariat d’Etat à la région capitale, comporte une proposition sous-jacente d’organisation de la métropole et une conception du "vivre ensemble" ; les débats du SDRIF, qui a privilégié le projet et les valeurs sur les grands travaux ont été vifs, mais ont abouti à un résultat décevant, faiblement mobilisateur ; enfin, la perspective d’une intervention forte et structurante peut déclencher des débats de fond, comme c’est le cas actuellement. Il n’est pas facile de construire une vision qui soit à la fois discutée, partagée et mobilisatrice. L’arbitraire a parfois quelque vertu. D’autant que la "vision" n’est pas toujours salutaire ; comme le dit Patrick Le Galès   en conclusion : "if you have a vision, go to the doctor."