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Session 5 / juin

L’Union européenne et les infrastructures

L’objectif du séminaire était de comprendre l’Union européenne telle qu’elle se fait aujourd’hui, à partir de la question des infrastructures. Quelles sont les contradictions et les synergies entre les politiques sectorielles et la politique de cohésion ? Cet enjeu est au cœur des discussions budgétaires pour l’après 2013. Le séminaire a permis d’entendre des interventions de responsables de Directions Générales de la Commission, d’élus, d’acteurs nationaux ou territoriaux dans leurs actions de lobbying, et d’universitaires européens.

Jean Peyrony  , DG REGIO
Agnès Arabeyre-Nalon, IHEDATE

Ce séminaire avait en toile de fond la future négociation du cadre budgétaire européen pour la période 2014/2020, et ses tensions prévisibles entre la nécessité de mieux doter certaines politiques sectorielles comme l’énergie, et la volonté des Etats de contenir ce budget ; à l’évidence, les variables d’ajustement de la négociation seront les 2 politiques de loin les mieux dotées financièrement aujourd’hui : la PAC et la politique de cohésion.
Dans un premier temps le séminaire a donné la parole aux différentes DG (Directions Générales de la Commission) ce qui a permis de bien situer les enjeux sectoriels. La DG INFSO a présenté la nouvelle stratégie numérique de l’Union européenne ; Energy cities, représentant la DG ENER, a évoqué la Convention des maires pour une énergie durable ; et la DG MOVE, l’avenir des transports européens. Mais, le coeur du séminaire a été la table ronde “L’Europe des infrastructures est elle en panne ?”, qui a permis de faire dialoguer les acteurs des 3 niveaux : Europe, Etat et Région.

La DG MOVE propose de définir un réseau prioritaire (“core network”) dans une approche plus européenne (“top down”) que les projets prioritaires déjà identifiés ; et de flécher les crédits disponibles vers ce réseau prioritaire, avec comme horizon à terme la constitution d’un véritable fonds transports.
Il n’existe pas encore de Schéma européen des infrastructures qui s’impose aux Etats, même si les interconnections entre les schémas nationaux peuvent constituer la 1ère étape d’une Europe des infrastructures. La politique européenne des infrastructures doit respecter les prérogatives nationales dans ce domaine, du fait que les Traités prévoient un droit de veto pour les Etats, et surtout que ceux-ci restent de très loin les 1ers financeurs. L’Europe a-t-elle les moyens de ses ambitions ? La question se pose par exemple pour l’aérien, mode pour lequel la massification des flux est essentielle, mais où les logiques nationales visant à favoriser les capitales des différents Etats contredisent frontalement une logique européenne.
De plus, du fait même des objectifs multiples du Traité (marché unique, mais aussi développement durable et cohésion), il s’agit d’articuler amélioration des conditions de transport sur les axes qui supportent la majorité des flux à l’intérieur de l’UE, logiques de rééquilibrage territorial entre régions, et mobilité durable, avec en particulier l’impératif de limiter les émissions de CO2.
Aussi, si l’Europe veut continuer à se donner des marges de manœuvre dans ce domaine, les moyens d’actions doivent aussi être intersectoriels. Or, cette dimension est également l’essence même de la politique de cohésion qui, de par son entrée territoriale, permet un traitement intersectoriel des problématiques.

Le véritable choix à opérer n’est peut-être pas tant entre l’efficacité supposée des politiques sectorielles et la cohésion, qu’entre une mise en œuvre décentralisée, permise par la politique de cohésion, et une plus grande centralisation des politiques européennes.
Il apparaît en fin de compte une complémentarité entre la démarche stratégique menée par la DG MOVE (planification du RTE T) ou INFSO (stratégie numérique), et la démarche incrémentale, pragmatique de la politique de cohésion, qui offre un cadre approprié pour mettre en œuvre dans les régions les stratégies européennes au travers du financement de projets, nécessitant de multiples arbitrages (opportunité économique, acceptabilité sociale, contraintes environnementales,…) en contexte de gouvernance et de financement multi-niveaux.

La prospective 2030 menée dans le cadre du programme Orate (ESPON) a dégagé les enjeux de long terme pour les territoires européens. Face aux velléités de « détricotage » de certains États membres contributeurs nets, la politique de cohésion s’impose comme un pilier de l’intégration européenne aux côtés du marché intérieur. Elle permet de traiter dans un cadre unitaire des régions différentes par leurs besoins et l’intensité d’aide qu’elles reçoivent, contribuant pour certaines au rattrapage de base, pour d’autres à la qualification de leurs politiques d’aménagement du territoire. Elle permet de conjuguer l’ambition de réseaux structurants du territoire européen, et la nécessaire subsidiarité, laissant aux collectivités la gestion des territoires au quotidien.

Au final et compte tenu des débats de ces deux jours, il ressort qu’il n’y a pas une réponse simple à la question qui était posée : L’Europe des infrastructures est-elle en panne ?
Les infrastructures de transport, parce que la mobilité des personnes et de marchandises est au cœur du développement depuis toujours, mais aussi de la construction européenne, traduisent l’inscription la plus pérenne des échanges dans les territoires, tout en étant les garantes du développement efficace et durable dans le futur au regard des évolutions socio-économiques. Dès lors, l’Europe des infrastructures et aussi l’Europe des services de transport.

Les décisions qui seront prises pour l’après 2013, dans le cadre de la stratégie Europe 2020, permettront de voir jusqu’où l’UE se donne les moyens de traiter les questions sectorielles de manière intégrée. En effet, la question de l’Europe des infrastructures n’est-elle pas symptomatique d’une certaine crise de cohérence entre la volonté d’un marché unique à 27 et la réalité de l’inter-gouvernemental des politiques sectorielles ? La France tend à situer le débat en termes de politique sectorielle versus politique cohésion territoriale parce qu’il perpétue d’une certaine manière la tradition de la « vision à la française » de l’aménagement du territoire. Mais, dans une Europe à 27 la question de l’Europe des infrastructures est avant tout une question intergouvernementale. En fait, la « panne » de l’Europe des infrastructures ne relève pas tant d’un conflit entre politique sectorielle ou politique de cohésion que d’une tension structurelle entre la logique de marché unique et celle des gouvernements. A ce propos, l’exemple du transport aérien est éclairant : chaque pays veut son « hub », malgré l’évidence du marché ; un arbitrage en faveur de la politique de cohésion ne permettrait pas pour autant de prioriser les aéroports à l’échelle européenne. C’est pour cela que la politique sectorielle dans ce domaine privilégie l’interconnexion des réseaux nationaux et relève avant tout d’une logique transfrontalière. Elle traite donc des flux et pas des infrastructures. Comment pourrait-il en être autrement au risque que l’Europe des infrastructures ne soit définitivement en panne ? N’est-ce pas là que se trouvent les réelles marges de manœuvre permettant de transcender les enjeux propres aux Etats et donnant un sens à l’Europe réseaux plus qu’à celle des infrastructures ? L’Aménagement du territoire a été traduit par la notion de « cohésion territoriale » au niveau européen pour en gommer les aspects « centralisateurs » sous-jacents, néanmoins ces deux jours de débats nous laissent entrevoir, qu’à l’échelle de l’Europe à 27, en matière de politique sectorielle des infrastructures de transport cette question reste au cœur du débat.